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基层计生协开展群众自治工作的实践与思考

来源:河南省计划生育协会   发表时间:2016-07-02

基层计生协开展群众自治工作的实践与思考

 

--关于省计生协开展基层计划生育群众自治工作的调研报告

 

2014年以来,省计生协分别到18个省直辖市、10个直管县(区)的112个村(居),就计划生育基层群众自治情况进行了督导和实地调研。在督导调研中,我们听取了县、乡、村级关于开展人口计生群众自治工作的汇报,与县、乡党政领导、计生部门和计生协会负责同志,村“两委”干部、村计生协负责人、会员小组长、会员和群众进行了座谈。而后深入实地查看了计生协会员之家、人口学校等活动阵地,认真检查了各项制度、上墙内容及有关资料。通过调研我们看到:这些村的经济条件普遍较好,村(居)民自治工作水平普遍较高。村级计划生育协会在村“两委”的领导下,按照村民自治的总体要求,与其他自治组织优势互补,相互联动,组织会员,带动群众,从计划生育工作入手,发动社会各种力量和采取多种措施,发挥着积极的生力军作用。人口计划生育工作通过自治的不同形式,基本实现了人口计生工作行政管理和群众自治的有效衔接,政府依法行政和群众依法自治的良性互动。

  一、主要成效

随着计划生育基层群众自治的深入开展,化国策为民意、变制约为激励、寓管理于服务开展计生工作在我省已成为现实。近年来,我省针对新形势下计划生育工作特点和广大育龄群众的需求,积极推进人口计划生育基层群众自治工作,充分发挥群众计划生育的主体作用,以“人口计生”促进“民生”,以“人口计生群众自治”助推“基层民主”,使人口计生政策得到了较好落实,维护了全省改革、发展、稳定的大局,促进了全省人口计生工作水平的全面提升。

(一)转变观念,形成合力。推进人口计生基层群众自治是落实科学发展观的具体体现,是人口计生工作的发展方向和重要途径。实行计划生育以来,全省累计少生人口3000多万人,人口总量达到1亿人的时间推迟了13年。在此过程中,计划生育协会在积极推行基层计划生育基层群众自治工作中发挥了至关重要的作用。目前,我省国家级示范村(居)522个。全省各级表彰的先进县(市、区)达到30个,先进乡(镇)313个,示范村(居)6366个(其中国家人口计生委和计划生育协会表彰了3批283个基层群众自治“万村示范”村),合格村27535个,全省人口自然增长率多年来稳定在5‰左右,遏制了性别比上升势头。自2011年起,我省全面开展了县、乡、村三级联合创建计生基层群众自治暨诚信计生“千村(居)示范、万村(居)合格活动。由计生协带动群众通过事前参与、事中介入、事后评议,充分调动了群众落实国策的积极性,形成了计生协和计生部门共唱一台戏的状况,实现了变“要我计划生育”为“我要计划生育”, 由“治民”到“民治”的重要变化,形成了多数人做少数人工作的新局面,从而进一步密切了党群、干群关系。通过开展人口计生基层群众自治工作,把计划生育的管理权和监督权交给群众,为群众搭建了参与计划生育工作的新平台。群众参与计生工作的积极性、主动性和创造性显著提高,群众的维权意识,主人翁意识,参政议政意识明显增强。群众对计划生育工作的满意率达到了98%以上。

(二)优化网络,搭建平台。乡级加强了对村级的指导、协调和服务,帮助基层培训骨干、树立典型、组织交流,为人口计生基层群众自治创造较好环境。试点村(居)都整合了基层计划生育组织网络资源,将育龄妇女小组与协会会员小组合二为一,秘书长、计生专干合二为一,重新整建和调整了计生协会组织,选配好会长、理事、秘书长和小组长。实现了基层计生骨干不减,人员报酬不变,工作任务和标准不降的“三不”原则,保证了工作的连续性。整合后的计生组织不仅配合乡级搞好社会抚养费征收、出生人口性别比治理、流动人口管理以及季服务生殖健康服务等工作,还承担了上报计生数据、发放避孕药具、落实生育政策、监督优惠措施兑现等任务,并且以“生育关怀”为主题,开展了群众性的互助帮扶、困难救助、少生快富、幸福工程、学用科技、计生保险保障等活动,为群众办实事、解难事,激发了群众实行计划生育的积极性。

(三)建章立制,民主管理。自治章程和村规民约是基层群众自治的行动准则和道德规范。在制定群众自治章程和村规民约的过程中,既要坚持合法性、操作性和规范性的原则,切实落实《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《河南省人口与计划生育条例》等法律法规,又要结合本村实际,做到一村一章、一村一约,避免生搬硬套、千篇一律,确保各项规章制度行得通、管得住、用得好。从这些村的调研看,人口计生自治章程和村规民约重点是围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题,关键是落实“村民待遇”、 用好用活集体福利。在农村养老保险、新型农村合作医疗、新民居建设、就业升学等方面给予计生家庭优先优惠和奖励激励;落实男到女家落户者的村民待遇,保障妇女的权益;同时要对非法婚姻、非法抱养和政策外生育给予约束等等。我们在调研中发现有这四种类型:一是经济条件好的地方突出了村集体福利、资源向计生户倾斜;二是经济条件薄弱的地方,用项目带领群众致富,引领群众自治;三是对政策外生育家庭在依法缴纳社会抚养费后方可享受村民待遇;四是女孩和男到女家落户者依法享受该村村民待遇,提高对独女和双女户的奖励比例等,促进了性别比治理工作。

(四)创新模式,示范引领。从我们调研的情况来看,各县(市)区为推动工作开展,不断创新工作方法,采取了多种有效措施,把人口计生基层群众自治工作与发展壮大计生协组织、拓展利益导向机制、计划生育优质服务、新农村建设以及项目运作等相结合,探索出了一些符合本地实际的各具特色的工作模式。我省将诚信计生与计生基层群众自治相结合,要求凡是开展基层群众自治的村庄、社区,都要开展诚信计生活动;凡是创建计生基层群众自治合格村、示范村的,必须是诚信计生的合格或示范村;凡报国家和省表彰的示范村和合格村,都必须达到省以上的诚信计生标准。焦作市扎实开展“三级联创”活动,坚持每年制定一次创建方案,每年组织数次督查推进,每年进行一次评估验收,每年开展一次集中表彰,并对受表彰的示范村每村奖励1000元,极大地调动了村级抓紧抓好基层群众自治暨诚信计生工作的积极性和主动性;南阳市引导育龄群众在自愿的基础,以20户左右签约家庭组建一个诚信计生邻里小组,民主推荐一名诚信计生小组长。小组长对村民履约情况和村委及计生部门兑现承诺情况实行双向监督,实现了服务管理与群众自治的有效衔接和良性互动。诚信计生、“三级联创”活动的开展,为计生基层群众自治提供了有力抓手,推动了计生基层群众自治在全省深入有效地开展。2014年,开展了创建计生基层群众自治示范县活动。同时将计生基层群众自治与诚信计生相结合,推动计生基层群众自治在我省扎实有效开展。2014年6月初,中国计生协在我省召开了全国计划生育基层群众自治工作现场会上,我省郑州市等7个单位作了典型发言。到2015年底,达到20个县级基层群众自治示范单位;全省95%以上的行政村(居)开展人口计生基层群众自治暨诚信计生活动;70%以上的行政村(居)达到合格村标准,其中20%以上的行政村(居)达到示范村标准。计划到2016年底,在全省三分之一的县级单位开展计划生育基层群众自治示范活动,全省达到50个县级单位。同时,计划生育基层群众自治项目示范县要实现计划生育基层群众自治合格乡(镇)达到100%,示范乡(镇)达到50%以上;合格村达到100%,示范村达到50%以上目标任务。

二、计生协在推进基层群众自治的地位和作用

新时期,随着我省计划生育群众自治工作的不断推进和发展,计划生育协会进一步组织积极参与计划生育基层群众自治,发挥重要载体和作用,已成为当前和今后一个时期的重要力量,其地位和作用显得越来越重要。

(一)计生协在计划生育群众自治中的重要地位。开展计划生育群众自治,从根本上说要靠群众参与,靠群众内在动力、靠群众思想觉悟,还要靠有效地把群众组织起来 ,依法实行自我管理、自我教育、自我服务。计划生育协会是从事计生工作的群众团体,是协助政府做好计生工作的组织形式,其性质和工作特点决定了它是参与计划生育群众自治的群众组织载体 ,是联系群众的桥梁和纽带。计生协会在计划生育群众自治中有四大优势。一是组织网络优势。基层计生协会有健全的组织网络,协会理事和广大会员分布在农村的每一个角落,为推进计生群众自治提供了强有力的群众组织保证。二是群众工作优势。基层计生协会的理事、会员来自群众,植根于群众之中,他们可以把计生群众自治的宣传和组织工作做到每家每户每个人,能协助村两委做好思想政治工作。三是情感威望优势。基层计生协会成员中,有一批“五老”和社会贤达,他们有群众基础,有威望,与群众联系广,情谊深,在推进群众自治中碰到一些矛盾和问题,由他们出面做工作,就能迎刃而解。四是人才众多优势。基层计生协会组织中,有一些专业大户、技术能手、乡村医生和私营企业主,他们在组织群众、引导群众实行自我管理、自我教育、自我服务和为群众提供生产、生活、生育服务时,具有明显特长和优势。计划生育群众自治有了计生协会的参与,就使自治的开展有了群众工作基础,有了骨干力量,有了具体组织者和参与者,就能有效地把群众发动起来,组织起来,实行“三自”,使计划生育群众自治能够深入开展、不断地推进。

(二)计生协在计划生育群众自治中的重要作用。一是通过组织建设,从机制上对群众自治的落实起到推动作用。计生协会经过30多年来的发展,已成为宗旨明确、网络健全、制度规范的群众性团体,对推动人口计生工作的作用已日渐明显。基层计生协会以育龄群众为主体,以老党员、老干部、老模范、老专家、老农民或退休职工等社会贤达为骨干。其工作任务有四个方面:组织会员带头学习国家、省计划生育方针、政策、法规,带头实行计划生育,带头勤劳致富;经常开展计划生育宣传教育,引导群众自觉实行计划生育;积极开展有利于育龄群众实行计划生育的各项服务活动,为育龄群众办好事、办实事、排忧解难;参与计划生育的民主管理和监督,倾听育龄群众的意见和要求,维护育龄群众的合法权益。二是通过宣传教育,从思想上对群众自治的落实起到引导作用。宣传教育具有广泛性、持续性、结合性和社会性。广大基层计生协会会员通过书写板报、墙报、标语,发送计生宣传品、交心谈心、组织文艺演出等方法,大力宣传基本国情省情、人口与经济、社会协调发展和可持续发展、科学、文明、进步的婚育观、计划生育政策法规、计划生育、优生优育、生殖健康科普知识、计划生育工作思路,总结计划生育工作经验、典型,使计划生育观念越来越深入人心。三是通过优质服务,从行动上对群众自治的落实起到桥梁作用。基层计生协会的优质服务主要是通过结对帮扶、开展生产、生育和生殖保健服务以及为贫困户、受灾户捐款捐物,缓解燃眉之急的生活困难等方式进行的,不仅能根据对象户的个人、家庭状况结合当地自然资源条件提供技术培训、信息咨询、资金扶持、普及科学文化知识来帮助对象脱贫致富,还能通过思想开导、政策法律宣传、家事互助等方式解决对象户日常生活中的困难,并可以通过积极配合计生技术服务部门开展生育和生殖保健服务,协助做好避孕节育知情选择、药具上门、生殖保健、少生优生工作,避免和减少育龄群众非意愿性怀孕与计划外怀孕的发生,保障广大育龄妇女的身心健康,弥补计划生育行政工作中难以涉及的一些不足,增强了育龄群众自觉实行计划生育的主动性,变“要我”实行计划生育为“我要”实行计划生育。四是通过利益导向,从经济上对群众自治的落实起到巩固作用。新时期计生工作的一项重要内容是推行“三结合”,就是坚持农村计生工作与发展经济相结合,与帮助农民勤劳致富相结合,与建设文明幸福家庭相结合,以突破根深蒂固的传统婚育观念,解决农村居民实行计划生育之后,劳动力减少、老无所养的问题,从而使群众的生育观念产生变化,由被动接受转变为主动行动。

三、存在的问题

推行人口计划生育基层群众自治,是顺应依法治国、依法行政的形势发展的需要,是深化基层人口计生综合改革的需要,是做好基层人口计生工作,稳定低生育水平的有效途径。但是,目前还有不少同志在思想上存有一些困惑,认识上存在一些偏颇,实践中存在一些障碍。

(一)群众参与自治的积极性不高。实行人口计生基层群众自治的目的是让群众真正成为计划生育的主人,其决定性因素是群众参与。依靠群众的力量和智慧,解决人口计生问题。调研中,多数群众忙于创业,外出打工,发展经济,只有村“两委”和计生协在唱“独角戏”, 大包大揽,群众成了“观众”,没有形成“大合唱”。

(二)《章程》和《公约》内容形式化,故意“装门面”。有的地方制定的《村民自治章程》和《计划生育公约》,版式花哨,内容空泛,程序简化。甚至有的由县统一内容,统一制定,完全搞形式,走过场,装门面。

(三)计生协的作用没有得到发挥。随着群众计划生育自觉性的提高和维权意识的增强,村级计划生育管理的方式也由以行政命令为主逐步转变为群众依法自治。在这种情况下,乡、村两级领导观念没有彻底转变,不能充分发挥计生协作用,为计生协开展群众自治工作创造条件。没有通过协会把群众中积极分子组织起来,通过他们“作表率、教子女、帮亲戚、带四邻”,带动群众“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”,所以也没有形成多数人做少数人工作的局面。

(四)对计生家庭的奖励机制不够完善。多数村由于经济基础薄弱,没有可掌控资源向计生家庭倾斜,也就基本没有奖励措施,对违反计生政策的行为也不能采取有效的制约措施。群众在计划生育中得不到实惠,参与的兴趣点不能得到调动,参与计划生育就没有积极性。

四、几点建议

(一)“两委”要突出。基层党支部和村委会是基层计划生育工作的领导核心,村支书是计生工作的第一责任人,亲自抓负总责,一般同时兼任计生协会长。村“两委”要加强对协会工作的支持,帮助解决协会中活动经费和实际困难,把协会工作纳入村“两委”的议事日程。

(二)群众要发动。群众参与了,起来了,事情就好办了。要引导群众积极参与人口计生工作,通过问情于民落实知情权,问计于民落实参与权,问需于民落实选择权,问绩于民落实监督权,切实以民主的方式,民主的程序,民主的力量来合情、合理、合法的解决人口计生难题。要积极发挥群众在文化宣传、评选计生模范、文明幸福家庭、星级文明户等活动中的参与作用,在生育指标申报、社会抚养费征收、奖励扶助和优先优惠政策的落实方面的民主评议和监督作用,使群众的参与热情得到了大大的提升。

(三)程序要合法。村民自治章程》和《计划生育公约》是根据有关法律,经民主程序,群众订的章,立的约,是群众认可的“村法”,体现了广大群众的意志和利益。按照中国计生协在郑州召开现场会精神及省下发创建省级计划生育基层群众自治意见要求,开展本级计划生育基层群众自治工作,以“四议两公开”为载体,抓住深化计划生育群众自治工作着力点,积极推进示范本级项目的实施。一是创新工作机制。运用“四议两公开”工作法(党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议;决议公开,实施结果公开),将计划生育工作纳入“四议两公开”的框架之内,建立完善计生协参与计划生育群众自治“一公约五服务,一建议四参与,一监督三评议”的工作机制和“两委领导负总责,协会主导抓落实,依法四议两公开,群众自治促和谐”的工作模式。构建“县推动、乡负责、村落实”的工作格局,即县着眼于宏观推动,乡着重于及时指导,村计生协在村两委领导下,依托协会组织,运用“四议两公开”工作法,扎实有效抓好工作落实。同时,明确运用“四议两公开”评议计划生育热点难点问题的七大事项和三类会议。七大事项:即计划生育群众自治公约的制订与修订;计生家庭享受政府各项奖励扶助政策对象的审议;计生家庭享受村级各项优先政策措施的审议;计生特困救助、帮扶对象资格确认的审议;社会抚养费征收确有困难需缓期缴纳对象的审议;村计生专干竞聘对象的审议;村民执行计划生育政策不公或群众反映其他问题的审议。三类会议:即召开村民代表大会、村两委会议、计生协理事会。村民代表大会主要审议:计划生育群众自治公约的制定和修订、村计生专干选聘和续聘、投资在一定数额以上的建设项目等计划生育重大事项。村两委会议主要审议利用本村集体经济资源对计划生育家庭进行救助、帮扶和服务等事项。计生协理事会主要审议享受国家、省、市各级各项计划生育奖励优惠政策对象的资格。审议、评议结果进行公示,接受群众监督,实现阳光计生。二是抓住关键环节。将修订村规民约作为推进计生基层群众自治的重点,结合实际,按照统筹解决人口问题、综合治理出生人口性别比偏高、加大对计生特殊困难家庭的帮扶和救助、实现诚信计生等内容修订村规民约。首先由计生协会员小组长收集村情民意,进行汇总,提出修订的合理建议;提交村“两委”商议,形成讨论稿;再将讨论稿提交党员大会审议形成征求意见稿;最后召集群众代表大会,对新修订的村规民约进行表决。三是强化督导评估。成立业务指导组,对本级下属行政单位进行业务指导和工作督导,通过召开现场观摩会、阵地建设推进、督查评估等形式,扎实推进计生基层群众自治工作。同时,要把握“三个结合”:一是合法性与民主性相结合。要按照有关法律法规制定《章程》和《公约》,不得有侵犯群众利益的内容。二是全面性与针对性相结合。“两委”和群众双方的权、责、利都要有明确,既要规范群众行为,也要强化基层组织的责任。要从本地实际出发,因地制宜,不要盲目照抄照搬。三是创新性和可操作性相结合。内容要适应形势变化和本地实际以及群众的需求不断创新。内容措施要具体,不要过于笼统,要便于实施、操作和落实。

(四)内容要实用。计划生育群众自治工作中服务内容的一个最大变化是围绕着“群众所需”。要解决这个问题,就要从群众的物质经济利益,精神健康生活,社会养老保障等方面着眼,从群众最关心、最直接、最现实的问题入手,为群众做好事,办实事,解难事。要把人口计划生育基层群众自治与发展经济、新农村建设结合起来,采取小额贷款、项目优先、政策优惠等措施,广泛开展少生快富、幸福工程等帮扶活动,帮助群众脱贫致富,发展经济,以增强群众参与的驱动力。要把人口计划生育基层群众自治与精神文明建设,与新型生育文化建设结合起来,加强人口学校、人口文化大院、会员之家等宣传阵地的建设,开展群众性的人口文化活动,全面推进关爱女孩和生育关怀等项行动,以增强群众参与的吸引力。要把人口计划生育基层群众自治与社会养老保障建设结合起来,进一步完善利益导向机制,落实计生奖扶政策、免费节育手术、出生缺陷干预等保障措施,以增强群众参与的保障力。

(五)监督要到位。维权监督是做好计划生育基层群众自治的重要内容。维权监督的主体是村居协会。协会落实“事前参与、事中监督、事后评议”的基本程序。监督内容主要有计划生育热点问题的公开透明、计划生育公约的落实、村委会计划生育工作责任的落实、党员干部带头计划生育的情况。将计生工作纳入整体自治范畴是提高水平的重要措施。计划生育基层群众自治只有融入到基层整体自治的范畴之中,才会充满发展的生机和活力。

(六)作用要发挥。计生协会作为群团组织,应当成为推行计划生育基层群众自治的主力军。网络全、会员众、优势突出的基层协会自然成为村委会服务群众所依靠的生力军。一要通过各种载体,组织群众直接参与《村民自治章程》和《公约》的制定,赋予群众参与权、决策权,使社会管理和公共服务得以较好落实;二要通过畅通民主渠道,实行政务公开,赋予群众知情权、监督权,积极引导群众增强民主意识,提升民主素质;三要带头人执行和监督执行《章程》和《公约》,赋予群众享有权,维护规章制度的执行;四要发挥自身优势,通过基层协会发挥带头、宣传、服务、交流等作用,搞好“生产、生活、生育、生殖健康”服务,赋予群众发展权,使村一级的计划生育管理得到落实。

 

撰 稿 人: 吴国泰  陈峰

工作单位:省计划生育协会